[파월 연설문] 2025년 8월 22일, 잭슨홀 경제정책 심포지엄
통화정책과 연준의 프레임워크 재검토
Monetary Policy and the Fed's Framework Review
연설자: 제롬 H. 파월 연준 의장 (Jerome H. Powell)
2025년 8월 22일, 잭슨홀 경제정책 심포지엄 (Jackson Hole Economic Symposium)
원문 출처: https://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/files/powell20250822.pdf?utm_source=chatgpt.com
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서론
올해 미국 경제는 광범위한 경제정책 변화 속에서도 회복력을 보여주었습니다. 연준의 이중 목표(dual mandate)와 관련해, 노동시장은 여전히 최대 고용 수준에 근접해 있으며, 인플레이션은 여전히 다소 높은 수준이지만 팬데믹 직후의 정점에서 크게 내려왔습니다. 동시에 위험의 균형은 점차 변화하는 모습을 보이고 있습니다.
오늘 제 발언에서는 먼저 현재 경제 상황과 통화정책의 단기적 전망을 말씀드린 뒤, 연준이 오늘 발표한 장기목표와 통화정책 전략에 관한 개정 합의문을 통해 반영된, 두 번째 프레임워크 검토의 결과를 설명드리겠습니다.
현재 경제 상황과 단기 전망
작년 이 자리에서 제가 연설했을 당시, 미국 경제는 전환점에 있었습니다. 당시 정책금리는 5.25~5.5% 범위에서 1년 이상 유지되고 있었습니다. 이런 긴축적 정책 기조는 인플레이션을 낮추고 총수요와 총공급 간 균형을 회복하기 위해 필요했습니다. 실제로 인플레이션은 목표에 한층 가까워졌고, 과열됐던 노동시장도 식어가고 있었습니다. 인플레이션 상방 리스크는 완화된 반면, 실업률은 약 1%포인트 상승했는데, 이는 역사적으로 경기침체 상황이 아닌 경우에는 드문 현상이었습니다. 이후 세 차례의 FOMC 회의를 거치며 우리는 정책 기조를 재조정했고, 그 결과 노동시장은 지난 1년간 최대 고용 수준 근처에서 균형을 유지할 수 있었습니다.
올해 들어 경제는 새로운 도전에 직면했습니다. 교역 상대국 전반에 걸친 높은 관세가 글로벌 무역 체제를 재편하고 있으며, 엄격해진 이민 정책은 노동력 공급 증가를 급격히 둔화시켰습니다. 더 나아가 세제, 지출, 규제 정책의 변화는 장기적으로 경제 성장과 생산성에 중요한 영향을 줄 수 있습니다. 이러한 정책이 어떤 수준에 정착할지, 그리고 경제에 어떤 지속적 효과를 남길지는 여전히 불확실합니다.
무역과 이민 정책 변화는 수요와 공급 모두에 영향을 미치고 있습니다. 이런 상황에서는 경기적(cyclical) 변화와 구조적(structural) 변화를 구분하기가 어렵습니다. 그러나 이 구분은 중요합니다. 통화정책은 경기적 변동을 안정화할 수는 있지만, 구조적 변화를 바꾸는 데에는 한계가 있기 때문입니다.
노동시장은 좋은 사례입니다. 2025년 7월 고용보고서에 따르면, 지난 3개월간 월평균 고용 증가 폭은 3만5천 명에 불과했는데, 이는 2024년의 월평균 16만8천 명에서 크게 둔화된 수준입니다. 게다가 5월과 6월 수치가 대폭 하향 수정되면서 이 둔화는 이전 평가보다 훨씬 심각한 것으로 나타났습니다. 그러나 이러한 고용 증가 둔화가 노동시장의 큰 여유(slack)로 이어진 것으로 보이지는 않습니다. 7월 실업률은 다소 상승했지만 여전히 4.2%라는 역사적으로 낮은 수준에서 지난 1년간 안정적으로 유지되고 있습니다. 자발적 퇴사율, 해고율, 구인 대비 실업 비율, 명목 임금 상승률 등 다른 지표들도 소폭만 완화되었습니다.
노동 공급은 수요와 함께 줄어들었고, 이민 급감으로 인해 올해 노동력 증가세가 크게 약화되었으며, 최근 몇 달간 경제활동참가율도 소폭 하락했습니다. 결과적으로 노동시장은 수요와 공급이 모두 둔화된 상태에서 균형을 이루고 있는데, 이는 이례적 상황이며 고용의 하방 리스크가 커지고 있다는 점을 시사합니다. 만약 이런 리스크가 현실화되면, 대규모 해고와 급격한 실업 증가로 빠르게 나타날 수 있습니다.
동시에 올해 상반기 GDP 성장률은 1.2%로 둔화되어, 2024년의 2.5% 성장률의 절반 수준에 그쳤습니다. 이러한 둔화는 주로 소비 둔화에 기인했으며, 노동시장과 마찬가지로 잠재 성장 둔화(공급 측 요인)도 일부 반영된 것으로 보입니다.
통화정책 프레임워크의 진화
제가 두 번째로 말씀드릴 주제는, 연준의 통화정책 프레임워크입니다. 이 프레임워크는 미국 국민을 위해 최대 고용과 물가 안정을 촉진하라는 의회의 변치 않는 책무에 기초합니다. 우리는 법적 책무를 전적으로 이행하는 데 전념하고 있으며, 이번에 개정된 프레임워크는 다양한 경제 여건에서 그 임무를 뒷받침할 것입니다.
오늘 발표된 장기 목표와 통화정책 전략에 관한 합의문(Statement on Longer-Run Goals and Monetary Policy Strategy) 은 우리가 이중 목표를 어떻게 추구하는지를 설명합니다. 이는 대중에게 연준이 통화정책을 어떻게 사고하는지 명확히 이해시키는 데 목적이 있습니다. 이러한 이해는 투명성과 책임성뿐 아니라 통화정책의 실효성을 높이는 데도 필수적입니다.
이번 개정은 경제에 대한 우리의 이해가 진화함에 따라 자연스럽게 이뤄진 것입니다. 우리는 2012년 버냉키 의장 시절 최초로 채택된 합의문을 토대로 발전을 이어가고 있습니다. 오늘의 개정문은 우리가 5년마다 수행하는 두 번째 공개 검토의 결과입니다. 이번 검토에는 세 가지 요소가 포함되었습니다. 첫째, 전국 각지 연준 지점에서 열린 ‘Fed Listens’ 행사, 둘째, 핵심 연구자들이 참여한 학술회의, 셋째, FOMC 회의에서 정책결정자들의 토론과 숙의(연준 직원들의 분석 지원 포함)였습니다.
이번 검토의 핵심 목표 중 하나는 프레임워크가 광범위한 경제 상황에 적합하도록 하는 것이었습니다. 동시에 경제 구조와 그 변화에 대한 우리의 이해가 달라짐에 따라, 프레임워크 역시 진화할 필요가 있습니다. 예컨대, 대공황 시기의 도전 과제는 고인플레이션 시대, 그리고 ‘대안정기(Great Moderation)’ 시기의 도전과 매우 달랐으며, 오늘날 우리가 직면한 과제 또한 이들과는 다른 양상입니다.
지난번 검토(2020년)는 경제가 초저금리 환경(ELB, Effective Lower Bound) 에 놓여 있다는 전제 위에서 이루어졌습니다. 당시 미국 경제는 저성장, 저물가, 평평한 필립스 곡선(경제의 슬랙과 인플레이션 간 연계성이 약함)이라는 특징을 지녔습니다. 글로벌 금융위기 이후 무려 7년간 정책금리가 ELB 수준에 묶여 있었고, 완만한 성장과 고통스럽게 느린 회복이 이어졌습니다. 당시 상황을 고려하면, 작은 경기둔화만 발생해도 금리는 곧바로 ELB에 도달할 것이 거의 확실시되었고, 그 상태가 장기간 이어질 수 있었습니다. 이는 인플레이션과 인플레이션 기대를 약화시키고, 실질금리를 끌어올려 고용 회복을 더디게 하고 인플레이션을 더욱 억누르는 악순환을 초래할 위험이 있었습니다.
이런 상황 인식 속에서, 2020년 합의문은 ELB 관련 리스크를 반영해 여러 특징을 포함하게 되었습니다. 특히 우리는 인플레이션 기대를 확고히 고정(anchored)하는 것이 물가 안정과 최대 고용 목표 모두를 위해 중요하다는 점을 강조했습니다. 그리고 광범위한 연구를 바탕으로, 우리는 “평균 인플레이션 목표제(AIT, Average Inflation Targeting)” 라는 새로운 전략을 채택했습니다. 이는 과거 인플레이션이 장기간 2% 이하로 낮게 유지되면, 향후 한동안은 인플레이션을 2% 이상으로 일부러 초과 달성하려는 “메이크업 전략(makeup strategy)”이었습니다.
그러나 실제로는 저인플레이션보다 정반대의 상황이 벌어졌습니다. 팬데믹 이후 재개방 국면에서 우리는 40년 만에 가장 높은 인플레이션을 경험했습니다. 2021년 말까지 연준과 대부분의 중앙은행, 민간 분석가들은 긴축적 정책 기조 없이도 인플레이션이 비교적 빠르게 진정될 것이라고 보았습니다. 그러나 상황이 그렇지 않다는 것이 분명해지자, 우리는 강력히 대응하여 단 16개월 만에 정책금리를 5.25%포인트 인상했습니다. 이러한 조치와 팬데믹 공급망 교란 완화가 맞물리면서, 과거와 달리 실업률 급등 없이도 인플레이션을 목표 수준에 근접시킬 수 있었습니다.
개정된 합의문 주요 요소
이번 검토에서는 지난 5년간 경제 여건이 어떻게 변했는지를 살펴보았습니다. 이 기간 동안 우리는 대규모 충격 앞에서 인플레이션 상황이 매우 빠르게 변할 수 있다는 사실을 목격했습니다. 또한 현재의 금리는 금융위기 이후 팬데믹 이전 시기와 비교할 때 상당히 높은 수준입니다. 인플레이션이 여전히 목표를 웃돌고 있는 만큼, 정책금리는 긴축적(제가 보기에는 다소 온건한 수준이지만)입니다. 금리가 장기적으로 어디에 정착할지는 확실치 않지만, 중립 수준은 2010년대보다 더 높아졌을 수 있습니다. 이는 생산성, 인구구조, 재정정책, 저축과 투자 간 균형 등에 변화가 생겼기 때문입니다.
검토 과정에서 우리는 2020년 합의문이 ELB(초저금리 환경)에 지나치게 초점을 맞추면서, 고인플레이션 대응에 대한 소통을 복잡하게 만들었다는 점을 논의했습니다. 지나치게 특정 상황에 맞춘 강조점이 대중에게 혼선을 준 것으로 보였고, 이 때문에 이번 개정에서는 몇 가지 중요한 변화를 반영했습니다.
첫째,
우리는 ELB를 경제의 결정적 특징으로 규정한 문구를 삭제했습니다. 대신 “통화정책 전략은 광범위한 경제 여건 속에서 최대 고용과 물가 안정을 달성하도록 설계되어 있다”는 점을 명시했습니다. 물론 ELB 근처에서 운용하는 어려움은 여전히 우려 요소이지만, 더 이상 정책 프레임워크의 주된 초점은 아닙니다. 개정된 합의문은 연방기금금리가 ELB에 묶일 경우, 연준이 최대 고용과 물가안정 목표를 위해 모든 수단을 사용할 준비가 되어 있음을 재확인합니다.
둘째,
우리는 다시 ‘유연한 인플레이션 타깃팅(flexible inflation targeting)’ 으로 복귀하면서, 2020년 도입했던 “메이크업 전략”을 폐기했습니다. 당시 의도했던 온건한 인플레이션 초과 달성은 결과적으로 무의미했습니다. 왜냐하면 2020년 합의문 발표 몇 달 후, 우리가 경험한 인플레이션은 결코 ‘의도적’이거나 ‘온건한’ 것이 아니었기 때문입니다.
다행히도 인플레이션 기대가 잘 고정(anchored) 되어 있었기에, 우리는 실업률의 큰 폭 상승 없이 인플레이션을 억제할 수 있었습니다. 인플레이션 기대가 고정돼 있으면, 충격으로 물가가 오르더라도 목표 수준으로 돌아갈 가능성이 높아지고, 경기 약화 시에는 디플레이션 위험을 줄일 수 있습니다. 이는 통화정책이 고용을 지지하면서도 물가 안정을 해치지 않도록 하는 기반이 됩니다. 따라서 개정 합의문은 장기 인플레이션 기대를 확실히 고정하기 위해 연준이 단호히 대응할 것임을 강조합니다. 동시에 “물가 안정은 건전하고 안정적인 경제의 필수 조건이며, 모든 미국인의 삶의 질을 지탱한다”는 점을 명시했습니다. 이는 ‘Fed Listens’ 행사에서도 대중이 강하게 요구한 바였습니다. 지난 5년은 높은 인플레이션이 특히 취약계층에 얼마나 큰 고통을 주는지를 다시금 상기시켜 준 시기였습니다.
셋째,
2020년 합의문에서는 최대 고용에 관한 표현으로 “편차(deviations)” 대신 “부족(shortfalls)”이라는 단어를 사용했습니다. 이는 자연실업률에 대한 실시간 평가가 매우 불확실하다는 점을 반영한 것이었습니다. 실제로 금융위기 이후 회복기 후반부에는 실업률이 지속적으로 추정치보다 낮았지만, 인플레이션은 2% 목표에 못 미치는 상황이 이어졌습니다. 따라서 인플레이션 압력이 없는 한, 단순히 추정치에 기초해 선제적으로 긴축할 필요는 없다는 판단이었습니다.
지금도 이 견해는 유지되지만, “shortfalls”라는 표현은 의도와 달리 해석되는 경우가 많아 소통에 문제를 일으켰습니다. 마치 연준이 영원히 선제적 대응을 포기하거나, 노동시장 과열을 무시하겠다는 뜻으로 오해될 수 있었기 때문입니다. 그래서 이번 개정에서는 “shortfalls”라는 단어를 삭제했습니다. 대신, “고용이 실시간 평가 기준을 웃돌더라도 반드시 물가 안정에 위험을 주는 것은 아니다”라고 보다 명확하게 서술했습니다. 물론 노동시장 과열이나 다른 요인이 물가안정 리스크를 유발한다면, 선제적 대응은 여전히 정당화될 수 있습니다.
개정 합의문은 또한 “최대 고용이란 물가 안정 하에서 지속적으로 달성 가능한 가장 높은 고용 수준”이라고 정의했습니다. 이를 통해 강한 노동시장은 모든 미국인에게 광범위한 기회와 혜택을 제공한다는 원칙을 다시 강조했습니다.
넷째,
우리는 고용 목표와 물가 목표가 상충할 때의 접근 방식을 보다 명확히 했습니다. 이런 경우 연준은 균형적 접근(balanced approach) 을 취합니다. 개정된 문구는 2012년 원래 합의문과 더 유사하게 조정되었으며, 목표와의 괴리 정도, 그리고 각각이 다시 목표 수준에 수렴하는 데 필요한 시간차를 고려한다고 명시했습니다. 실제로 2022~2024년 기간 동안 우리는 2% 인플레이션 목표에서의 괴리가 압도적으로 중요한 과제였고, 그 원칙에 따라 정책을 운용했습니다.
이러한 변화에도 불구하고, 합의문의 많은 부분은 기존과 연속성을 유지합니다. 여전히 우리는 의회로부터 부여받은 책무를 어떻게 해석하는지 설명하고 있으며, 통화정책이 미래지향적이어야 하고 그 효과가 시차를 두고 나타난다는 점을 명시합니다. 따라서 우리의 정책은 항상 경제전망과 그 리스크 균형에 따라 달라집니다. 또한 고용에 수치적 목표를 두지 않는다는 점도 재확인했습니다. 왜냐하면 최대 고용 수준은 통화정책과 무관한 요인으로도 시간이 지남에 따라 변하기 때문입니다.
우리는 여전히 장기 인플레이션 목표 2%가 이중 책무 달성에 가장 부합한다고 믿습니다. 이는 가계와 기업이 의사결정을 할 때 인플레이션을 걱정하지 않도록 하면서도, 경기침체 시 중앙은행이 완화정책을 펼 수 있는 충분한 여지를 제공합니다.
마지막으로, 개정 합의문은 약 5년마다 공개 검토를 실시한다는 약속을 유지했습니다. 5년이라는 주기가 마법 같은 기준은 아니지만, 정책 입안자들이 경제의 구조적 특징을 재점검하고, 대중 및 전문가들과 성과를 공유하기에 적절한 빈도라 판단됩니다. 이는 여러 해외 중앙은행들의 사례와도 유사합니다.
결론
끝으로, 이번 심포지엄을 준비해 주신 슈미트 총재와 모든 직원들에게 깊이 감사드립니다. 이 행사는 매년 훌륭하게 개최되고 있으며, 저는 이 자리에서 다시 말씀드릴 수 있는 영광을 누리고 있습니다. 팬데믹 기간 중 몇 차례 온라인으로 참석한 것을 포함하면, 이번이 제가 이 연단에서 발언하는 여덟 번째 기회입니다.
이 심포지엄은 매년 연준 지도부가 저명한 경제 사상가들의 의견을 직접 듣고, 우리가 직면한 도전 과제를 진지하게 고민할 수 있는 귀중한 기회를 제공합니다. 40여 년 전, 캔자스시티 연방준비은행이 폴 볼커 의장을 처음 이곳 국립공원으로 초청한 것은 매우 현명한 결정이었습니다. 저 또한 그 전통의 일부가 된 것을 자랑스럽게 생각합니다.